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回望民族保险立法的百年沧桑

日期:2018-08-12 来源: 浏览量:

保险业是一种集金融性与风险性于一体的特殊行业,基于这一特性,对于保险市场的监督与管理显得尤为重要。随着保险业的发展,许多国家都建立了严格的保险立法和管理办法,对保险业进行市场监督和管理。我国保险法制建设已历经百年沧桑,波澜壮阔的民族保险业在艰难中发轫,成长,在屈辱中奋起,在斗争中成长。从民族保险业产生的清末、北洋政府开始,到民族保险业较大发展的国民政府,“都曾注意到必须制定与中国民族保险业发展相适应的保险法,加强其对保险业的管理与监督,把民族保险业置于法制管理之下”。回望历史,珍惜现在,镜鉴未来。

《保险业章程草案》

1805年英商在广州设立第一家谏当保安行,标志着中国近代保险业的发端。1865年5月25日,上海义和公司保险行的创设,是我国第一家自办的保险机构,打破了外商公司独占中国保险市场的局面,为以后民族保险业的兴起开辟了先河。

1907年清政府令由溥伦、孙家鼎等筹设资政院,审核制定法律事宜。中国近代保险史上的第一部保险法规是光绪三十三年(1907年)拟具的《保险业章程草案》。

《保险业章程草案》共有7章105条。第一章“总则”第一条给保险下了定义:“凡筹集资本,设立公司或公会,分保物产损失及生命危险而担负其赔偿者,是为保险事业”。第七章“附则”指出“本章施以奉旨允行之日为施行日期”,并强调“凡应遵守本章程之保险公司及公会,其所定各项章程及凭单等类,须用中国文字,如有翻译附载东西各国文字者,仍以中国文字为准”,这一条反映了保护民族权益和中国民族保业强烈的民族自立意识。

《保险业章程草案》上报清廷后,遂被束之高阁,并未批准付诸实施。

回望民族保险立法的百年沧桑


《海船法草案》

1908年5月,清政府修订法律馆派遣提调董康赴日本聘请法学博士志田钾太郎为“北京法律学堂教习”兼法律馆调查员,协助起草商法等有关法律条文。

志田钾太郎受聘来中国之后,宣统元年(1909年)完成了《海船法草案》。此草案大体上采取了日本法,并兼采德国法,内容详密。共有6编263条。第一编为总则,包括“法则”、“通则”两章。第二编为海船关系人,分“所有者”、“海员”两章。第三编为海船契约,分“运送物品契约”、“运送旅客契约”和“保险契约”三章。第四编为海损,包括“共同海损”与“海船的冲突”两章。第五编为海难之救助。第六编为海船债权的担保。这部《海船法草案》从第三编开始都是直接或间接与保险有关的法律条文。

这部《海船法草案》并未颁行,因而没有法律上的效力。但在中华民国建立后的北洋政府时期颁行的《海船法案》和《海商法》,都是以该法案为基础的。

夭折的《商律草案》

1909年,修订法律馆在志田钾太郎的参与下,完成了有关商律的草案初稿,亦称“志田草案”。其中包括《大清商律草案》、《公司法草案》、《票据法草案》、《海船法草案》等。1911年,《大清商律草案》交由各大商会讨论。大都认为这部《大清商律草案》是仿照日本法规,与中国国情不尽符合,并又参照各国有关立法,结合中国实际市场情况和习俗,编成《商法调查案》,上报农工商部。经修改后,易名为《商律草案》,并上报资政院核审。

《商律草案》第一编为总则,共分6章84条。第二编为“商行为”,共8章339条。其中第7章为损害保险营业,

第8章为生命保险营业。

1911年的《商律草案》经上奏清廷后,下交资政院核议。尚未及审核颁行,辛亥革命已宣告了清王朝的终结。

  综观清末时期草拟的《保险业章程草案》、《海船法草案》和《商律草案》,对于保险法规以及涉及的商法、海法两大法系都进行了制定法规的探索,而且内容比较周全。可见当时清政府在开放门户时,对保险法规的制订给予了一定的重视。这些保险法规虽未颁行实施,但对民族保险业的兴起、发展起了一定促进作用,并对民国成立后的北洋政府时期的保险法规的制订,起了借鉴和依据作用。

回望民族保险立法的百年沧桑


民国早期的保险立法

1912年中华民国成立后,北洋政府法律馆,曾聘请法国顾问爱斯嘉拉(译音)拟订了《保险契约法草案》共4章109条。

1917年北洋政府农商部拟订了《保险业法案》,第二年法制局作了修改,力主严加监督。该法案曾在1918年12月10日《银行周报》刊载,共有42条,其中规定人寿保险公司除将1/3收入作为保证金交农商部存储外,还规定负监督之责的官署,须派员列席保险公司股东和董事会议,以加强对保险业的监督管理。后因北洋政府的解体,这个法案迄未公布。

1927年国民政府在南京成立后,即着令有关部门草拟保险法。1928年9月国民政府金融管理局制订了《保险条例》(草案),共9章29条。

1929年12月24日,国民政府立法院第68次会议通过了《保险法》。同年由政府明令公布,内分总则、损害保险、人身保险3章计82条。“该法取范法国,故法系的成分居多。而在我国,既无固有之法系可资因袭,且事属草创,诸多未备。故我国保险界众认英国法例较为完善。但究竟孰优孰劣,要保险学者与专家参酌损益,以期能适合我国之现状。”由于多种原因亦未能施行。

在中国民族保险业不断发展的情况下,对保险法规的需要日益迫切。而1929年所公布的保险法,众议纷纭,实有重行修改的必要。1935年又由立法院商法委员会,根据已公布的保险法,另行起草,至1936年春起草完毕。由该会召开第四届第十四次会议进行讨论,并函实业部、上海市保险业同业公会拟具意见,再行讨论。嗣后,又根据实业部和上海市保险业同业公会的意见,召开了十余次会议,逐条进行讨论,反复修改。于1936年10月8日,始经商法委员会第四届第二十一次会议讨论结束,并于1936年10月8日,始经商法委员会第四届第二十一次会议讨论结束,并于1936年10月17日呈报院会,保险业法修改条文亦同时上报。为便利施行起见,同时又通过保险业法施行草案一并呈报院会。经立法院第四届第八十次会议讨论,辩论激烈,讨论结果除保险法第67条再交商法委员会和民法委员会审查外,其余条款均二读修正通过。

1936年11月18日,民法、商法两委员会召开第四届第四次会议进行讨论。决议将第67条删除,于次日呈报院会。同月27立法院第四届第八十一次会议,讨论保险法等三案,均无异议通过。

1937年1月11日国民政府同时公布了修正后的《保险法》、《保险业法》和《保险业法施行法》。

修正后公布的《保险法》第一章为总则,第二章为损失保险,第三章为人身保险,第四章为附则,凡98条。《保险业法》曾于1933年4月,由立法院商法委员会,函聘王效文起草,并请上海市保险业同业公会推举代表出席审查。1937年经修正公布,分总则、保证金、保险公司、相互合作社、会计、罚款及附则七章,共80条。《保险业法施行法》共19条。

《简易人寿保险法》是国民政府1935年5月10日公布的,共有38条,规定由邮政储金汇业局兼办。第1条规定:简易人寿保险为国营事业,属交通部主管,其他保险业不得经营。第4条规定:简易人寿保险分终身保险和定期保险两种。

《简易人寿保险章程》是邮政储金汇业局保险处根据《简易人寿保险法》拟定的,由交通部呈经行政院修正后,于1935年9月12日以院令公布。内分总则,契约之成立,保险费之缴纳,保险金额之给付,契约之变更,保险契约的效力之终止、停止、回复及其解除借款,团体契约和附则,共9章71条。

  上述几种保险法规公布以后,由于其中有些条款涉及在中国境内设立的外国保险公司的利益,因而受到外国保险公司的反对。不久发生“七七事变”,抗日战争爆发,国民政府迁都重庆,上述法规除《简易人寿保险法》和《简易人险寿保险章程》外,均未能付诸实施。

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民国政府对保险业税收管理

1928年9月,国民政府财政部金融监理局制订《保险条例》草案,共有9章39条,内分总则、设立及营业、投资之准备、凭单及赔款、职员、监督、纳税、罚款及附则。同年12月20日,国民党中央政治会议广州政治分会也颁布了《广东省整理保险事业暂行条例》,共5章47条。该两条例中均载有保险业纳税的条款,这是政府当局明文规定向保险业征收税的开端。

1930年,国民政府江苏省印花税局与各国领事及公共租界工部局协商,在上海租界开始实行印花税条例,并设立上海特区印花税办事处,下设保险印花税办事处,专办有关保险方面的税收事宜。

1931年国民政府财政部在修正营业税条例时,“曾有征收保险业营业税之议,其中规定:保险业按资本额征收业税20%,将呈由中央政治会议及各部院核准施行。经上海市险业同业公会具呈中央党部及各部院,据理力争,最后乃将原修正为按照保费征收2‰,但迄未实行。现在政府所收者只有印税一种。”

1934年12月8日,国民政府公布《印花税法》并于翌年9月1日施行。旋即于1936年2月10日,修正公布《印花税法》的第7条、第13条、第16条条文税率表。

1937年7月,日本帝国主义发动了“七七”事变,国民政府为应付抗战需要,采取非常措施,制订了《非常时期征收印花税暂行办法》,于同年10月1日公布施行。

国民政府迁都重庆后的保险管理

抗日战争期间,国民政府迁都重庆以后,重新制订了一些单行法规和办法。在1941年以前公布施行的,有《国民寿险章程》、《公务人员团体寿险简章》、《战时兵险法》及《健康保险草案》等。1942年又公布了修正后的《简易人寿保险法》。比较系统的保险法令规章,还是从1943年起,

由政府陆续颁布的《战时保险业管理办法》及其施行细则,火险、水险、人寿保险单基本条款和《保险代理人经纪人公证人登记领证办法》等几种。

《战时保险业管理办法》1943年12月25日由国民政府行政院公布施行。该办法共25条,从一开始就明确了保险的专业性质。规定保险业“不得兼营其他事业”,“非保险业不得兼营保险或类似保险之业务”。

  国民政府财政部为了具体执行以上管理办法,曾于1944年5月8日公布了《战时保险业管理办法施行细则》,共15条,主要是对“管理办法”中的有关内容加以具体化。按照《战时保险业管理办法施行细则》第14条“保险业之代理人经纪人及公证人,非向财政部登记领有执业证书,不得执行业务”的规定,于1944年6月24日颁布《保险业代理人经纪人公证人登记领证办法》。

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抗战胜利后的保险业管理

抗日战争胜利后,国民党政府政治经济重心东移。金融市场重心由大后方转回上海,上海又恢复成为全国保险业的中心。

时局转折之际,全国金融系统面临不少亟待完成的任务。当时接收清理敌伪金融机构的工作正在加紧进行,收复区保险机构的复业问题急需解决。国民党政府财政部为此于1945年9月28日公布《收复区商营保险公司复员办法》,规定不同类型的保险机构复业办法和一些主要手续。财政部驻各区财政金融特派员办公处于1945年10月分别发布公告,通告同年10月23日财政部电示,饬令敌伪政府核准设立的保险公司一律停业清理。同盟国及中立国保险公司在抗日战争时期停止营业者,均依照收复区商营金融机关清理办法规定,由财政金融特派员先行接收,经查明主权发还后自行清理。

纵观清朝、北洋政府以及国民政府,尽管都曾注意到,必须制订与中国民族保险业发展相适应的保险法,加强其对保险业的管理与监督,将民族保险事业置于法制管理之下。同时,为了维护国家民族的权益,冲破帝国主义列强不平等条约的约束,在保险立法的某些条款中,限制外国保险公司在中国领土上的经营范围和特权。尽管做了诸多的努力,但在半封建半殖民地的旧中国,执政当局对帝国主义的依赖性和它本身的软弱性,就决定了有关限制外商权益的立法,必然会遭到它们的干扰、反对和破坏,而难以获得实施。历史的经验告诉人们:争取民族独立,不受列强欺侮,才能实现经济腾飞,实现中华民族的伟大复兴!

新中国的保险立法

随着新中国成立,原有的私营保险公司纷纷复业,而各地所拟管理办法却宽严悬殊,差别很大。祖国大陆的全部解放和人民保险事业的发展,迫切要求制定统一的保险法规加强管理工作。

1949年10月25日,中国人民银行总行组织成立了“法规编审委员会”,开始对有关金融法令章则的研究和审查工作。委员会内分7个小组其中保险章则小组由新成立的中国人民保险公司组织,总行研究处派人参加,工作重点是草拟新的保险法和保险业法,要求年底完成。考虑我国设立保险学系的唯一大学是国立上海商学院,国内私营保险公司又多集中在上海,为了广泛征求各方面专家宝贵意见,中国人民保险公司总公司于1949年11月3日发出训令,要求华东区公司就地组织法规研究委员会,邀请有关保险业方面民主人士及保险专家参加,拟就出法规草案后报总公司参考。

  华东区公司按总公司指示于1949年11月26日召开保险法规研究会,会上产生了保险法和保险业法两研究小组,由与会的人任选一组参加,参加保险法小组的计有魏文达等15人。保险法小组推定陆自诚、王效文、龚汇百、刘焕文、叶志修5人负责起草,其间孙广志、魏文达分别草拟改造了火灾保险部分和海上保险部分的初稿,经过数次讨论修改,最后由王效文统稿定稿。

新的保险法草拟以旧保险法为蓝本,剔除了其中不合理部分,对外国的保险法规根据我国实际情况,合理吸收,但不照搬抄袭。其中参照了不少苏联的保险法。可是,由于法制观念淡薄的原因,这项工作不久就被搁置起来,没有继续进行下去。

新的保险法草拟以旧保险法为蓝本,剔除了其中不合理部分,对外国的保险法规根据我国实际情况,合理吸收,但不照搬抄袭。其中参照了不少苏联的保险法。可是,由于法制观念淡薄的原因,这项工作不久就被搁置起来,没有继续进行下去。

参加保险业法小组的计有施哲明、王伯衡、陶听轩等16人,该小组推定关可贵、潘华典、金瑞麒、毛啸岑、王伯衡、施哲明等6人负责起草。起草小组成立后,即公推关可贵执笔,经多次讨论修改,并把保险业管理法的字样改为保险业管理条例,于1950年2月10日提交研究会全体审查通过后上报。这个条例草案对人保总公司和中国人民银行总行有重要参考作用。1950年3月29日,中国人民银行总行下发“私营保险业暂行管理办法草案”和“保险代理处保险经纪人及保险公证人暂行管理办法草案”,指示各地掌握参考并结合当地情况组织研究,将意见于5月底前上报。由于私营保险业合并改组进行得比较快,保险经纪人、公证人业务逐渐减少,这两个管理办法因客观形势的变化没有对外正式公布。

1979年,国务院决定全面恢复办理国内保险业务,大力发展涉外保险业务以后,保险立法工作被提到议事日程。1981年12月13日,我国颁布了《中华人民共和国经济合同法》。1983年9月1日国务院颁布了《中华人民共和国财产保险合同条例》,而这个条例是《中华人民共和国经济合同法》中有关财产保险合同原则规定的实施细则,是新中国成立以后第一部财产保险合同方面的规范性法律文件。

1985年3月3日,国务院又颁布了《保险企业管理暂行条例》,是新中国成立后第一部保险业法方面的规范性法律文件。

1995年6月30日,第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《中华人民共和国保险法》,这是新中国成立以来我国的第一部保险基本法。 其后,又进行了几次修订。

为导正保险之经营,健全保险业之发展,是保险立法的目的和动力。中国保险立法经历百年沧桑,“路虽远行则将至,事虽难做则必成。”

(本版图片由作者提供)

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